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Politiche abitative e inclusione

Le politiche abitative moderne sono nate per rispondere a problemi di igiene pubblica, al diffondersi di epidemie che mettevano a repentaglio la vita stessa della classe lavoratrice negli agglomerati urbani sorti con la rivoluzione industriale, in Inghilterra. È questo che legittima l’intervento pubblico nei confronti della proprietà privata, in un’epoca di egemonia dell’ideologia proprietaria. Alla vigilia della Prima guerra mondiale la disuguaglianza patrimoniale aveva raggiunto livelli estremi; le cose sarebbero cambiate soprattutto a partire dal secondo dopoguerra con la nazionalizzazione e l’esproprio di patrimoni privati, politiche di regolamentazione dei mercati immobiliare e finanziario, il contenimento degli affitti e l’introduzione di una tassazione progressiva che ha contribuito in maniera determinante alla deconcentrazione della ricchezza.

Questo scenario è nuovamente mutato a partire dagli anni Ottanta del secolo scorso e oggi i livelli di disuguaglianza nelle società occidentali stanno tornando ai livelli di un secolo fa. Le politiche abitative pubbliche gradualmente introdotte nell’arco di questo periodo sono state nel frattempo quasi interamente smantellate. Si è pensato, infatti, che la risposta all’emergenza abitativa che ha caratterizzato le città soprattutto a partire dalla seconda metà del secolo scorso, durante la loro fase di espansione con la migrazione dalle campagne, fosse la promozione della proprietà della casa. E in effetti, se si guarda alle politiche abitative da questo punto di vista, si può dire che abbiano funzionato: se nei primi anni Sessanta, quando il problema della casa è diventato dominante nel dibattito pubblico italiano, i proprietari di casa in Italia rappresentavano il 46% circa del totale, nel giro di circa trent’anni l’Italia è diventata “un popolo di proprietari” (nel 2021 il 70,8% delle famiglie possiede l’abitazione).

La diffusione della proprietà è stata il perno di una politica pubblica: si stima che per la costruzione di edilizia agevolata, ovvero case destinate alla vendita, siano stati spesi cinque volte i fondi pubblici stanziati per la costruzione di edilizia residenziale pubblica, le case popolari in affitto. Il problema della casa, però, non è stato risolto. Dagli anni Novanta il mondo del lavoro è mutato profondamente, i salari sono diminuiti e sono aumentati i contratti atipici. In questo quadro, l’accesso alla proprietà della casa è sempre più disomogeneo: la diffusione dei mutui dagli anni Novanta è infatti andata aumentando soprattutto tra coloro che hanno più risorse; sono infatti più diffusi i mutui tra coloro che posseggono più di un’abitazione[1]. La quota di case in affitto intanto è diminuita ed è oggi quasi interamente costituita da un’offerta privata.

La stagione delle politiche pubbliche per la casa prese avvio nell’immediato dopoguerra con il piano INA Casa (Provvedimenti per incrementare l’occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per lavoratori – pubblicata in G.U. n.54 del 7 marzo 1949) che tra il 1943 e il 1963 realizzò 355mila alloggi pubblici, e fu seguita dall’istituzione della Gescal (Gestione casa dei lavoratori), un’istituzione mutualistica fondata con l’obiettivo di finanziare i piani di edilizia economica e popolare con prelievi sui salari di dipendenti e datori di lavoro. Dopo la prima manifestazione unitaria sulla casa il 19 novembre 1969 a Roma, fu approvata la Legge per la casa (Legge 865/1971) che diede impulso alla costruzione di edilizia residenziale pubblica e di edilizia agevolata, che consentiva l’acquisto della casa da parte degli inquilini.

Negli anni Novanta le politiche abitative pubbliche, in linea con la svolta neoliberale in corso, iniziarono ad essere smantellate. Nel 1993 prese avvio il più grande piano di vendita di edilizia pubblica mai realizzato: ad oggi grazie a questo piano è stato venduto il 22% del patrimonio di edilizia residenziale pubblica, oggi composto da circa 850 mila alloggi, il 4,5% dello stock totale di abitazioni.

Nel 1996 è iniziata la vendita del patrimonio degli enti previdenziali. Le case degli enti svolgevano una funzione intermedia tra quelle popolari e quelle a libero mercato, ed erano spesso usate per ospitare le famiglie sfrattate dal mercato privato. Quel patrimonio abitativo è oggi pressoché scomparso. Si stima che solo a Roma siano stati venduti 80mila alloggi di enti previdenziali, in un mercato complessivo delle locazioni di 230mila unità: è come se un quarto dell’intera offerta si fosse volatilizzato[2].

A questa compressione del mercato degli affitti, alla fine degli anni Novanta, si è sovrapposta l’abolizione dell’equo canone, con la Legge 431 del 1998 che ancora oggi regola il settore delle locazioni. L’equo canone è stato sostituito con il canone concordato, stabilito con accordi territoriali tra sindacati di proprietari e inquilini, più bassi di quelli di mercato, ma non equiparabili all’equo canone. Così, per consentire l’accesso al mercato delle locazioni al maggior numero di famiglie, è stato istituito il “Contributo all’affitto”, un sussidio per tutti coloro il cui canone di locazione incide per oltre il 35 per cento del reddito familiare. Lo Stato, insomma, ha rinunciato alla costruzione diretta di case, scegliendo di intervenire con un contributo nel mercato privato delle locazioni. Un secondo contributo, quello per la morosità incolpevole, è stato introdotto nel 2013, dopo la doppia recessione, per arginare l’aumento degli sfratti. Entrambi i contributi, però, non sono stati finanziati per diversi anni, non coprono tutte le richieste presentate e hanno una scarsa efficacia per via dei tempi e delle procedure di erogazione.

Finita la stagione dell’intervento pubblico, la questione della casa sta tornando a presentarsi come un’emergenza per sempre più persone – giovani, studenti, single, stranieri anziani, famiglie a basso reddito – escluse sia dalla proprietà che dal mercato privato dell’affitto. I costi per la casa, soprattutto nelle città ad alta tensione abitativa, sono ormai del tutto scollegati dai salari.

La politica ha abdicato alle funzioni di controllo del mercato abitativo privato e, prima ancora, di governo della rendita proprio nel momento in cui il settore immobiliare diventava centrale, rispetto ai settori industriali-produttivi, nella crescita economica delle città. In Italia, a differenza di altri paesi, l’attore pubblico ha rinunciato ad appropriarsi dell’incremento di valore della rendita, che incide sul costo finale della casa, realizzato attraverso investimenti pubblici. Le politiche pubbliche hanno finito per rappresentare e agevolare le logiche di mercato promuovendo, di fatto, politiche di gentrificazione, dove le operazioni immobiliari e di rigenerazione urbana sono più remunerative, con l’effetto di espellere larghe fasce di popolazione.

Bisogna cambiare paradigma. Oggi il consumo di suolo non è più un’opzione e la rigenerazione urbana, guidata dalle aspettative di valorizzazione fondiaria, non risponde al fabbisogno di casa in aumento. Il mercato, come era ovvio già un secolo fa, non soddisfa una domanda di abitare a prezzi contenuti. Se negli anni Sessanta le politiche per la casa erano guidate da lotte per emancipazione corali e di massa, oggi rivendicare politiche per la casa è divenuta, di fatto, un’azione di contrasto alla marginalizzazione dei nuclei più poveri. Il tema dalla casa non è più oggetto di una politica di interesse generale, ma di politiche sociali mirate a segmenti della società. Eppure il problema della casa riguarda una visione di società. Riguarda il futuro stesso delle città. Occorre dunque ripensare gli strumenti di breve e di lungo periodo a disposizione delle pubbliche amministrazioni e il ruolo di altri soggetti che possono contribuire ad ampliare l’offerta di alloggi a prezzi accessibili. Dall’abitare dipende la qualità urbana generale. La questione abitativa, allora, riguarda tutti.

Sarah Gainsforth, ricercatrice e giornalista

[1] Marianna Filandri e Gabriella Paulì, La finanziarizzazione del bene casa: accesso al credito e disuguaglianze sociali, Quaderni di sociologia, n. 76, 2018, p. 81-105 https://doi.org/10.4000/qds.1862

[2] Enrico Puccini, Diritto all’Abitare, Rapporto sullo stato dei diritti in Italia, A Buon Diritto, 2021 https://www.rapportodiritti.it/diritto-allabitare#capitolo

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